Financial Timesi majandustoimetaja Martin Wolf naljatas hiljutises artiklis, et politoloogide võimetus näha ette protestilainet Araabia maailmas näitab, et nad on sama kehvad tulevikuennustajad nagu majandusteadlased. Tõepoolest, piirkonna eksperdid pidasid veel selle aasta alguses praegu Vahemere lõunakaldal ja Araabia poolsaarel toimuvaid sündmusi võimatuks.
Poliitiline olukord rahvarahutustest puudutatud riikides ei ole kaugeltki homogeenne ning pikaajalisi tulemusi on hetkel raske ette näha. Saadud õppetund sunnib häid analüütikuid tulevikuperspektiivide ennustamisel tagasihoidlikkusele. Kuna mitmed araabia maad ilmutavad nakatumismärke, ei pruugi me veel olla näinud protestilaine lõppu. Samuti on praegu raske ette arvata, millise lähenemisviisi kasuks otsustavad muud araabia režiimid, kui seisavad vastamisi massiliste protestiliikumistega.
Uus ja kiiresti muutuv olukord lõunas survestab tugevasti nii ELi strateegiat kui ka poliitikat. Ühtse ja järjepideva lähenemisviisi seavad lisaks kahtluse alla Euroopa Liidu haavatavad välispoliitikainstrumendid, sest EL alles tegeleb Lissaboni lepingule vastava välispoliitilise aparaadi ülesehitamisega.
Euroopa naabruspoliitika ebaõnnestumine
Naaberriikidel on Euroopa Liidu poliitikas eriline tähtsus (Euroopa Liidu leping, artikkel 8). Alates 2004. aastast on Euroopa naabruspoliitika olnud raamistikuks Euroopa Liidu suhetele nii Ida-Euroopas kui ka Vahemeremaades. Poliitika eesmärgiks on olnud luua sõbralike, jõukate ja hästi valitsetud riikide ring ümber ELi, ilma neile liitumisperspektiivi pakkumata.
Kuigi poliitika koondab nii lõuna- ja kui ka idadimensiooni näiliselt võrdsetel alustel, on ELi suhtumine olnud poliitika alguspäevadest alates selgelt eristav. Idasuunaline naabruspoliitika, mis hõlmab riike nagu Gruusia, Ukraina ja Moldova, kuid mitte Venemaad, on olnud üldiselt suunatud demokraatlikele ja institutsioonilistele reformidele, mille edu on olnud riigiti erinev. Samal ajal on lõunanaabritele suunatud naabruspoliitika, mis toob kokku nii erinevaid riike ja alasid nagu Egiptus, Tuneesia, Iisrael ja okupeeritud Palestiina territoorium, keskendunud julgeolekule, stabiilsususele ja rändevoogude juhtimisele.
Kaks mõõdet naabruspoliitikas on alati tähendanud konkurentsi nende kahe rahastamises. Tavaliselt on ELi liikmesriigid pooli valinud vastavalt kultuurilisele ja geograafilisele lähedusele. Hiljutist sellist kokkupõrget kajastab kiri, mille kuus Vahemere riiki (Küpros, Prantsusmaa, Kreeka, Malta, Sloveenia ja Hispaania) saatsid ELi välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrgele esindajale Catherine Ashtonile 16. veebruaril ja mis sisaldas muu hulgas ettepanekut Euroopa Liidu rahastuse lülitamiseks idapoolt lõunasse.
Naabruspoliitika peamiseks rakendusviisiks on kahepoolsed suhted. ELi ja partnerriigi koostöö intensiivsus sõltub iga riigi vajadustest ja soovist läbi viia poliitilisi, majanduslikke ja õigusreforme. Poliitika esimestest päevadest alates on kriitikud väljendanud kahtlust, kas liidul on ikka võimekust veenda neid partnereid, kes on olnud tõrksad välise sekkumise suhtes. Samuti on arvatud, et ilma liitumisperspektiivita on ELil keeruline naabruspoliitikat atraktiivseks muuta. Kindel on see, et naabruspoliitika ei ole suutnud idas ega lõunas kaasa tuua demokraatlikke muutusi ega soodustada poliitilisi, sotsiaalseid ja institutsioonilisi reforme.
Enamik vaatlejaid on üritanud kesiseid tulemusi selgitada kas stiimulite ja ressursside puudumisega või poliitika ebamääraste eesmärkide ja pea olematu tingimuslikkusega, samuti ülemäärase keskendumisega valitsustevahelisele koostööle ja kodanikuühiskonna vähese kaasamisega.
Kritiseeritud on ka kahepoolse koostöö domineerimist tagasihoidlike mitmepoolsete ja piiriüleste programmide üle. Paljud analüütikud on avaldanud kahtlust, kas Vahemere piirkonna ja Ida-Euroopa liitmine samasse raamistikku suudab täita eri riikide püüdlusi. Prahas 2009. aastal käivitatud idapartnerlusega paralleelne Vahemere Liit aitas kaasa spekulatsioonidele naabruspoliitika diferentseeritud strateegiate loomise kohta. Lisaks on hiljutine poliitiline olukord lõunapoolsetes naaberriikides päevavalgele toonud mitmeid ebamugavaid tõsiasju, sealhulgas ELi ja liikmesriikide varjatud kokkulepped autoritaarsete režiimidega ja lühiajalise stabiilsuse eelistamine muudele eesmärkidele.
Naabruspoliitika reform
Hoolimata sellest, et praegu räägitakse Euroopa naabruspoliitika reformist peamiselt Araabia kevade võtmes, on selle ülevaatamine tegelikult korraline. Euroopa Komisjon algatas reformi ammu enne araabia rahvaülestõuse ja see peaks kulmineeruma 2011. aasta mais, kui komisjon tuleb välja uue naabruspoliitika kontseptsiooniga.
Ülaltoodud kriitika valguses on Euroopa naabruspoliitika läbivaatamisel vaja lähtuda vähemalt neljast aspektist: prioriteedid, stiimulid, diferentseerimine ja tingimuslikkus. Mõned nendest elementidest on juba nähtavad ELi laienemis- ja naabruspoliitika voliniku ning ELi kõrge eriesindaja 8. märtsi teatises, mis lõi „demokraatia ja jagatud jõukuse partnerluse” lõunanaabritele.
Näha on ka märke, et traditsiooniliselt vaid ida poole vaadanud ELi liikmesriigid on valmis oma hoiakuid uutele väljakutsetele kohandama. On tervitatav, et nii Poola kui ka järgmise ELi Nõukogu eesistujariigi prioriteediks on Vahemere lõunaosa, nagu teatas Poola välisminister Sikorski hiljuti ühes intervjuus. Sikorski sõnul suudab Poola lisaväärtust luua tänu oma 1990ndate reformikogemusele.
Kogu lõunasse suunatud entusiasmi juures ei tohiks aga märkamata jätta, et vahepeal on idapoolsed naaberriigid, nagu on õigesti märkinud Euroopa Välissuhete Nõukogu ekspert Nicu Popescu, „järjest enam hakanud sarnanema paari aasta taguse lõunaga. Näeme kogumit riike, mis on järjest tihedamates majandussuhetes Euroopaga, kuid mida iseloomustavad tsentraliseeritud ja konkurentsivõimetu poliitika, ja mis saavad rutiinselt lubada endale paljudes olulistes poliitilistes ja julgeolekuga seotud küsimustes Euroopa Liitu eirata. Ehk suudab idariikide suurem huvi Vahemeremaade vastu tekitada idasuunalist huvi ka neis ELi liikmesriikides, kes traditsiooniliselt on vaid lõunasse vaadanud.“
Naabruspoliitika reform pakub Euroopa Liidule usutavasti unikaalse võimaluse kasutada kõiki vahendeid, et toetada demokraatiale üleminekut naabruskonnas (see tundub olevat praegu ettevalmistavate dokumentide põhisisu). Lisaks on see ka võimalus nii ida kui ka lõunapiiril tehtud vigadest õppida, mis loodetavasti lõpetab ka nullsummamängu naabruspoliitika kahe mõõtme vahel.
Euroopa naabruspoliitika liidu välispoliitika kontekstis
Euroopa naabruspoliitika teema on tihedalt seotud aruteluga ELi arenevast ühisest välis-ja julgeolekupoliitikast, sest sündmused Vahemere lõunapiirkonnas ja Araabia poolsaarel rõhutavad vajadust kiiremas korras kujundada tõhus liidu välispoliitika.
Lissaboni leping, mis jõustus 2009. aasta lõpus, lõi tingimused ja vahendid ELi välispoliitika tõhususe ja ühtsuse parandamiseks kahe olulise uuenduse kaudu. Esiteks loodi ELi „välisministri” ametikoht, mis ühendab komisjoni asepresidendi ning endise ELi Nõukogu ühise välis- ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ametikoha. Uut ametikohta määrati täitma välispoliitikas vähekogenud endine kaubandusvolinik Catherine Asthon. Samuti lõi leping Euroopa diplomaatilise ja konsulaarteenistuse, Euroopa välistegevuse teenistuse.
Euroopa Komisjoni president José Manuel Barroso (keskel), Makedoonia peaminister Nikola Gruevski (vasakul) ja Euroopa Komisjoni laienemis- ja naabruspoliitika volinik Štefan Füle jutuajamisel Gruevski suvekodus Ohridis 9. aprillil 2011. Foto: Scanpix
Nende ambitsioonikate eesmärkide taustal paistab ELi segaduses ja hilinenud reaktsioon araabia maailma sündmustele veel haletsusväärsem ja moraalselt küsitavam. Kuigi piirkonnas on „nõudlus enama Euroopa” järele, iseloomustas ELi poliitilist reaktsiooni sündmustele Põhja-Aafrikas kõigepealt varjatud toetus autoritaarsetele režiimidele. Sellele järgnesid kas vaikus või teiste rahvusvaheliste tegijatega (nt USA) võrreldes hilinenud deklaratsioonid. Euroopa ja eriti Catherine Ashtoni hääle puudumist on kurtunud nii ajakirjanikud, eksperdid kui ka poliitikud. Liikmesriikidevahelise nagelemise ja ebakõlade vahel kadus Euroopa hääl hoopis ära. Catherine Ashton on juhtimise ja visiooni loomise asemel otsustanud tagaplaanile tõmbuda ning eelistanud liikmesriikide hääletoruks olemist. Tundub, et ta on võtnud vaatleja seisukoha ning on vabandanud oma eesmärkide puudumist vajadusega konsulteerida kõigi 27 liikmesriigiga, eelistades sageli taanduda madalaimaile ühisele nimetajale.
Euroopa Liidul on puudunud ühtne, järjepidev ja nähtav vastus sündmustele Vahemere lõunakaldal, mille peamiseks põhjuseks on olnud surve mõnelt suuremalt liikmesriigilt. On selge, et EL on kaugel ühise välispoliitika rakendamisest ning et selles valdkonnas valitsevad jätkuvalt liikmesriikide huvid. ELi ühise lähenemisviisi puudumine ajendas liberaalide fraktsiooni esimeest Euroopa Parlamendis Guy Verhofstadti hiljuti väitma, et Liidul puudub arusaam ja julgus kinni haarata ajaloolisest hetkest, kuna ta ei suuda oluline olla isegi oma naabruses.
Kuidas edasi?
Euroopa Liidust võib saada vaid siis usaldusväärne partner ja reformidele kaasa aitav jõud, kui ta suudab saavutada sidususe eri poliitikavaldkondade, liidu institutsioonide ja liikmesriikide lähenemisviiside vahel. Eelkõige on aga seni puudu olnud visioonist, jõulisest juhtimisest ja kõrgete sihtide seadmisest. Nagu eespool nägime, on enamik vahendeid selleks liidul juba olemas. Neile tuleb lihtsalt anda sisu.
Araabia ülestõusude algusega on mõni liikmesriik langenud vanasse lõksu, mängides lõunat ida vastu. Selline strateegia on lühinägelik ning võib kaasa tuua nullsummamängu. Sõltumata sellest, kas reformide tulemusena kujuneb liidul välja üks või kaks naabruspoliitikat, annab praegune kriis ainulaadse võimaluse sisemiseks ühtekuuluvuseks ühiste eesmärkide elluviimisel.
Euroopa Liidust võib saada vaid siis usaldusväärne partner ja reformidele kaasa aitav jõud, kui ta suudab saavutada sidususe eri poliitikavaldkondade, liidu institutsioonide ja liikmesriikide lähenemisviiside vahel. Eelkõige on aga seni puudu olnud visioonist, jõulisest juhtimisest ja kõrgete sihtide seadmisest. Nagu eespool nägime, on enamik vahendeid selleks liidul juba olemas. Neile tuleb lihtsalt anda sisu.
Araabia ülestõusude algusega on mõni liikmesriik langenud vanasse lõksu, mängides lõunat ida vastu. Selline strateegia on lühinägelik ning võib kaasa tuua nullsummamängu. Sõltumata sellest, kas reformide tulemusena kujuneb liidul välja üks või kaks naabruspoliitikat, annab praegune kriis ainulaadse võimaluse sisemiseks ühtekuuluvuseks ühiste eesmärkide elluviimisel.
AUTORISTElina Viilup on CIDOBi (Barcelona Rahvusvaheliste Suhete Keskus) teadur
